(本文節縮版刊載於2022《文訊》Vol.438 四月號)
108年年中，國內掀起一陣討論「公共出借權 (Public Lending Right, PLR)」的熱潮，最後由教育部、文化部拍板自109年起推動「國立公共圖書館試辦『公共出借權』實施計畫」(以下簡稱試辦計畫) (教育部，2019)，並於110年完成第一次公共出借權補償酬金的發放。有關試辦計畫推動以來的實施與觀察，在國家圖書館《臺灣出版與閱讀》季刊110年第4期已有許多深入論述，不再贅言。筆者有幸參與108年的討論，繼而成為教育部專案小組成員之一，並於試辦計畫實施過程中行政協助國立公共資訊圖書館，乃藉本文書寫對於整個過程的一些觀察。
回顧往事
回顧108年年中的討論，雖然有點「前塵往事，俱往矣」，但是總不能「船過水無痕」呀。
當時的論點之一，是把公共圖書館的借閱量提升連結到圖書銷售量下滑，然而二者間的消長是否有統計上顯著的關聯，迄今仍未有足夠的證據。對許多愛(購)書人來說，常是經由圖書館認識某位作者，進而購買他的作品，說來這不就是圖書館協助圖書行銷嗎？當然，筆者無法排除的確有民眾只借書不買書，甚至有些民眾根本買不起書只好透過圖書館借書，或是購書不是他們的必要消費；甚至，由於知識來源趨向多元，有許多民眾不再直接以圖書為主要知識來源，更不用說買書了。
另一方面，圖書館界某種程度認為推動公共出借權可能傷害到圖書館的使命，並忽視圖書館長久以來對推廣閱讀的努力。圖書館的使命在於確保民眾無償、普遍、平等地取得知識和資訊，且圖書館已經採取許多舉措支持作者和出版者，包含舉行讀書會、與粉絲見面、為圖書提供展示櫥窗，這些服務讓讀者認識作者、提升作者知名度，而且圖書館還確保了作品的長期保存，即使這些作品已經絕版。
在當時，筆者引用了代表全世界圖書資訊界及其使用者利益的「國際圖書館協會聯盟(International Federation of Library Associations an Institutions, IFLA)」對於公共出借權的立場(IFLA, 2016)：
- IFLA 並不傾向贊同公共出借權，因其可能危害民眾無償取用公共圖書館的資源與服務。儘管如此，IFLA認為大部分現存的公共出借權制度對創作者的文化和社會支持確實值得讚揚。
- 一個國家是否建立公共出借權制度，應權衡「給予創作者的文化和社會支持」和「可能危及資訊和創意表達的平等傳播」間的利弊得失，尤其公共出借權的推動不能影響民眾免費取得圖書館的資訊。
- 圖書館館員應接受公共出借權乃是文化認同，以及支持創作者經濟和社會保障的手段，但前提是公共出借權的經費來源不能排擠到圖書館的經費，應由政府提供獨立財政資助。
- 如果建立公共出借制度，則應為文化支持制度或酬勞權，並有獨立於著作權立法制度之外的保障立法。
經歷多次座談會、公聽會，以及教育部專案小組的「熱烈」討論之後(平心而論，「熱烈」代表了一丁點的「火花」)，終於以教育部和文化部為主辦單位，國立公共資訊圖書館和國立臺灣圖書館為執行單位，秉持「『公共出借權』係政府為落實公共圖書館之核心價值與鼓勵文化創作力，於成立公共圖書館提供圖書借閱公共服務之同時，為保障創作者權益所為之補償酬金。二者是政府於整體文化政策下，所採取的推廣知識與獎勵創作之並行措施。透過實施公共出借權，宣示國家對文化創作者的支持，以獎勵文化創作，有益出版業之發展。」的理念(教育部，2019)，自109年起展開試辦計畫。
試辦實踐
試辦計畫的實施步驟主要分為六部分，包含： 一、建置PLR登記系統暨管理平臺；二、修改試辦兩館書目暨調整自動化系統；三、辦理PLR登記系統暨管理平臺教育訓練；四、協助與受理使用者進行PLR書目登記與補償酬金申請，並進行審核；五、籌組PLR相關推動小組；六、PLR登記系統暨管理系統平臺之系統滿意度調查及評估。
筆者因行政協助國立公共資訊圖書館推動試辦計畫，於其中有一些觀察。首先，公共出借權補償酬金的計算係基於圖書借閱次數，因此必須整併試辦館年度書目借閱資料。然而，圖書館書目管理的原始目的非為公共出借權，且圖書館於編目時雖遵循編目規則，但實際編目內容須由編目人員判斷編寫，因此可能造成同一本書但在不同圖書館的編目資料不盡相同，是以增添了整併二試辦館書目借閱資料的困難度。復以重複ISBN的情形於各館書目當中屢見不鮮，可能情形主要包括重複書目、不同版次圖書沿用ISBN、套書共用ISBN等樣態，造成書目借閱資料彙整上的困難。當未來公共出借權納入更多圖書館時，整併書目借閱資料的困難度更高，屆時需要預留整併書目借閱資料的前置作業時間，但同時也帶給圖書館持續改善書目品質的契機。
在110年10月至11月間，筆者協助國資圖針對創作者和出版者發放了公共出借權試辦計畫的滿意度問卷和進行焦點團體訪談，內容涵蓋政策內容、政策實施、政策效益三方面。回應的創作者對於PLR制度和110年度實施情況抱持較高的滿意度。尤其在政策效益方面，參與的創作者普遍認同公共出借權試辦計畫的實施宣示了國家對文化創作者的支持、有助於獎勵文化創作，並能激勵創作者持續創作，並能讓創作者了解自己的作品仍在被借閱。雖然就目前實施規模來說，仍未能實質增加創作者的收入，但不可否認地是創作者仍對此有所期待。就此看來，試辦計畫的確達到了其宣示的「對文化創作者的支持，以獎勵文化創作」(教育部，2019)。
從出版者的角度來看，由於試辦計畫鼓勵出版者代創作者登記，以出版者為主要申請者，除必須連線PLR登記系統註冊申請外，還須和創作者交涉、收集所需檢附之資料等，耗費不少時間和人力。但是因為PLR制度主要補償創作者，給予出版者比例較低，且試辦階段借閱次數尚少，造成出版者耗費大量心力卻並未收到相應回報。因此，出版者對於試辦計畫無論在政策內容、政策實施、政策效益等方面的滿意度都較創作者為低。
從焦點團體訪談和試辦期間收到的回饋來看，創作者與出版者普遍認為現行制度中部份流程及所需檢附資料仍太過繁雜，如因圖書版本老舊無法取得版權頁、創作者若要委託不同出版者代登記須簽署多份委託書、出版者取得創作者的委託及資料有困難等。針對這些回饋，試辦單位正針對補償酬金登記申請流程及檢附資料進行研議，期藉由流程的簡化提升創作者及出版者之登記意願。此外，這些作業多是在圖書或作者初次申請補償酬金時才需檢附，之後就可沿用，大幅降低爾後申請的繁雜程度。另一方面進一步說，在目前的代登記制度下，出版者代創作者註冊建檔並代登記作業，實乃無法避免之建置成本，而目前PLR試辦計畫所給予出版者30%金額係給予出版者之補償酬金，並非代登記或代辦費用，故筆者建議制定政策之文化部，倘若後續推行仍採代登記制度，應考慮其他獎勵方式或補助辦法，以鼓勵出版者積極參與並代創作者登記。
經統計109年在二試辦館有借閱紀錄、初步篩選後共計11萬6,666筆書目，79萬5,287次借閱次數，若進一步扣除創作者已故、非本國籍、無符合資格之創作者等系統無法篩選之不符合登記資格之書目後，粗估可登記書目約在8萬2千餘筆。由於單書創作者要達最低發放金額門檻需至少被借閱15次，在此粗估可登記約8萬2千筆書目中，借閱次數在14次以下者有72,463筆（88.52%）、15次以上者有9,395筆（11.48%），亦即近9成的可登記書目借閱次數不高，亦未達單書最低發放門檻，故對於出版者及創作者而言的確誘因較低，在時間、人力不足之情況下，登記量自然有限，或可能因此放棄申請。綜觀110年度的登記情形，登記審核通過的書目雖僅10,414筆，但是在PLR登記系統中出版者及創作者的有效註冊帳號數已超過2千位，其中一千餘位所申請之補償酬金皆亦已達發放金額門檻，其領取金額雖不高，然第一年試辦即發放一千餘位作者與出版者，本次試辦計畫可謂已有好的開始。而第2年登記因考量出版者的時間與人力，試辦單位也從善如流延長登記時程。
在問卷調查中，創作者和出版者普遍認為補償酬金的多寡是影響申請意願之主要因素。對於結算金額不多，以及流程及所需檢附資料繁雜的問題，有出版界人士直言曰「金額少、限制多，誘因不大」(陳宛茜、潘乃欣，2021)，而參與執行的出版者在意見回饋實亦有「錢少事多、不得不做」的反應(祝本堯，2021)。對此，筆者覺得還是須回歸到試辦計畫的初衷，事實上藉由109年度公共出借權補償酬金的申請，熱心參與的創作者與出版者的確回饋給試辦單位許多寶貴意見，試辦單位在執行過程中也發掘了不少問題，這正是試辦計畫的精神。如果創作者與出版者都冷眼看試辦計畫，不願意投注心力於補償酬金申請，萬一未來兩年的補償酬金結算金額都未見成長，又如何說服政府與民眾全面實施呢？
筆者曾和IFLA公共出借權的專家進行討論，對方認為公共出借權的成本可能很昂貴(柯皓仁，2019)。以試辦計畫而言，出版者耗費不少時間和人力，這些都是成本！而兩個試辦館須肩負PLR登記系統暨管理平臺開發、教育訓練、彙整與修正書目和借閱資料、審核補償酬金申請、發放補償酬金、解決爭議、回覆創作者與出版者問題等責任，雖有計畫承辦人員，但仍需要中階主管與公務人力統籌，且因業務量龐大，二館須另行指派館內其他人員協助審核申請，造成承辦人員及館內其他協助人員無暇處理原先業務，對於館內原先處理業務之人力安排造成影響及負擔，這些也是成本！所幸在二館全力投入眾多資源後，促使109年度PLR補償酬金申請和發放作業順利完成。感性地說，館員容或在試辦計畫底定之前有不同的想法，但一旦接獲任務，館員就是盡心盡力、任勞任怨，使命必達。
前瞻未來
由於公共出借權在我國乃首度實施，無論在政策擬定、PLR登記系統暨管理平臺開發、登記與審核流程乃至於補償酬金發放，都尚在草創階段。試辦計畫旨在使用小範圍的樣本測試登記申請流程與初建置的PLR系統是否需要修正，並蒐集出版者及創作者實際參與的意見與經驗、發現問題並持續修正，以期對原訂制度與實施辦法提出建議，進而建立適於本國之公共出借權制度與實施方式。就此而言，筆者認為試辦計畫已初見其成效。
不容否認地，試辦期間的補償酬金可能不如創作者和出版者的期望，但一個完善公共出借權制度的建立是需要時間蒐集出版者及創作者實際參與的意見與經驗、發現問題並持續修正，以期對原訂制度與實施辦法提出建議。為此，在試辦計畫第二、第三年的補償酬金申請，仍需要創作者與出版者的熱心參與，藉此發掘問題、提出制度與流程上的改善建議，進而說服政府和民眾，公共出借權制度是值得長期實施的。
創作者是公共出借權補償酬金發放的主要對象，但由於圖書館界所接觸的創作者有限，且相較於同樣施行公共出借權政策之國家，我國缺乏較具規模的創作者團體，因此主要依賴出版公協會轉知出版者的方式來宣傳制度，然而仍有眾多創作者未能得知試辦計畫。未來如何提升公共出借權的能見度，鼓勵更多創作者登記，是值得試辦單位深思的。而藉由公共出借權的實施，催生創作者團體，亦值得期待。
IFLA建議圖書館在國家擬引入公共出借權之時，必須積極為了公眾利益參與相關運動(campaign)，確保公共出借權可以使作者獲益，但與此同時不會削弱平等取用公共資訊，並且不能使用圖書館預算；IFLA也指出，公共出借權制度的順利實踐需要圖書館和所有利害相關者共同參與政策制定。筆者認為從108年年中我國對於公共出借權的討論伊始，乃至於二所國立公共圖書館執行公共出借權試辦計畫期間的盡心盡力，圖書館界都遵循著IFLA的見解，這毋寧是值得肯定的。
最後，則是公共出借權的法制基礎。截至目前為止，專家學者見解殊異，有《著作權法》取徑，亦有文化政策專法取徑，甚至有人提出修訂《圖書館法》(吳政鴻，2021；邱炯友、吳秋霞，2021；賴文智，2021)。IFLA的立場是應有獨立於著作權立法制度之外的保障立法(IFLA, 2016)，筆者亦不贊同為公共出借權修訂《圖書館法》第七條。既然公共出借權是文化支持制度下的產物，筆者淺見認為從文化政策專法著手應該是較為適當的。然而筆者並非法律、政策專家，究竟公共出借權如何入法，尚待各方協調與折衝。
創作者、出版者、圖書館都屬於圖書出版市場及產業鏈中的一份子，公共出借權深化了三者間的對話，期盼後續公共出借權的推動，能強化三者彼此間的信賴感，達成永續的和諧共生(邱炯友、吳秋霞，2021)。
參考資料
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